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一、背景

1965年，美國國會依據(jù)《老人法》成立了美國老人事務(wù)局。美國老人事務(wù)局從屬美國衛(wèi)生和人類服務(wù)部，是聯(lián)邦政府貫徹《老人法》的主要管理機(jī)構(gòu)。它的主要職責(zé)是開展和實(shí)施老齡領(lǐng)域的的研究、組織，協(xié)助聯(lián)邦、州和地方各級機(jī)構(gòu)計劃和發(fā)展老年人的各項工作，傳播與老齡問題的有關(guān)信息。老人事務(wù)局通過各級組織的努力、政府其它機(jī)構(gòu)和其它組織的協(xié)助，直接面向老人群體，實(shí)施美國《老人法》撥款的項目，全面規(guī)劃、發(fā)展、支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目，為老年人提供各種機(jī)會和滿足他們自主命運(yùn)的愿望和需求。老人事務(wù)局通過網(wǎng)絡(luò)式的管理結(jié)構(gòu)，來協(xié)調(diào)和實(shí)施全國的老齡工作，這個管理網(wǎng)絡(luò)覆蓋56州和地方老齡管理單位，655個區(qū)域單位，226個服務(wù)土著美國人和夏威夷人的組織，29000個以上地方服務(wù)提供機(jī)構(gòu)。

2003年，美國衛(wèi)生和人類服務(wù)部老人事務(wù)局和國家醫(yī)療保健制度和醫(yī)療補(bǔ)助服務(wù)中心首度攜手合作，在12個州撥款成立“老人和殘障人士資源信息中心”(以下簡稱“中心”)，在州和社區(qū)層級設(shè)立“一站式窗口服務(wù)”，幫助老人們選擇最優(yōu)的護(hù)理服務(wù)計劃。2004年和2005年分別又有12和19個州相繼得到撥款，這樣，成立“中心”的州數(shù)量達(dá)到了43個，在地方一級的“中心”數(shù)量達(dá)到140多個。截至2006年10月，“中心”大約覆蓋了6100萬人口，占據(jù)美國總?cè)丝诘?9%。“中心”在為期五年的合作議案中共簽發(fā)了總值達(dá)4000萬美元的24項預(yù)算，各個州政府可運(yùn)用這些預(yù)算協(xié)調(diào)或重新設(shè)計他們各自現(xiàn)有的養(yǎng)老咨詢機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。“中心”在社區(qū)層級提供下列服務(wù)：對公眾進(jìn)行如何養(yǎng)老的教育普及，講解各種現(xiàn)有政府福利和服務(wù)項目，幫助申請公共衛(wèi)生醫(yī)療補(bǔ)助，協(xié)調(diào)與其他民政衛(wèi)生部門之間的合作(包括疾病預(yù)防、營養(yǎng)衛(wèi)生、交通和住房等)，以及幫助有需要人群根據(jù)今后的長期服務(wù)需求制定長期的服務(wù)計劃。

二、信息技術(shù)的運(yùn)用

老人事務(wù)局賦予地方老齡管理單位相當(dāng)多的靈活性，賦予州和地方老齡管理單位足夠的自主權(quán)以便他們能夠設(shè)計出符合當(dāng)?shù)乩夏耆丝谔厥庑枨蟮姆?wù)項目，這種靈活性使得各個州和地方政府可以采取不同的方法采集、匯總、管理數(shù)據(jù)和信息。各級地方政府逐漸意識到，一個統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)庫對協(xié)調(diào)、管理和整合各地養(yǎng)老服務(wù)體系的重要作用，因而積極投入人力物力去發(fā)展信息處理系統(tǒng)，以使地方報告的數(shù)據(jù)符合聯(lián)邦政府統(tǒng)一的報告要求，這樣地方政府能夠快速有效地上報項目和資金的使用情況。

在各級政府服務(wù)老齡人口和殘障人士方面，信息技術(shù)得到了不同程度的運(yùn)用。有些地方政府采用先進(jìn)的技術(shù)，摒棄了過去的以紙張文件為基礎(chǔ)的方式，改為中央系統(tǒng)統(tǒng)一處理用戶信息，整合不同醫(yī)療和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫，這樣不僅可以很簡單地及時更新客戶的服務(wù)使用情況和他們的個人信息，還可以根據(jù)客戶的情況變化而把他們推薦到更適合他們的服務(wù)機(jī)構(gòu)。除了利用系統(tǒng)統(tǒng)一管理數(shù)據(jù)信息，各級老齡管理單位還實(shí)現(xiàn)了“政務(wù)網(wǎng)上化”，大多數(shù)關(guān)于地方老齡管理單位的服務(wù)信息都可在網(wǎng)上找到。例如，美國老齡理事會(National Council on Aging)在網(wǎng)上推出了“福利搜索”(Benefits CheckUp)的工具，查詢者只要按工具的提示輸入個人信息就可以知道自己符合哪些政府醫(yī)療保險的條款。

但是，還有一小部分機(jī)構(gòu)沒有積極地采用新技術(shù)。其原因有很多：有的是因為沒有擁有專業(yè)技能的人力資源，有的是沒有人力或物力去及時了解門類繁多的新興技術(shù)，以至于很多機(jī)構(gòu)到現(xiàn)在還在用過時的電腦設(shè)備、傳統(tǒng)的撥號上網(wǎng)和紙張文件處理方式。在有的州，不同部門使用不同的信息處理匯報系統(tǒng)，這就導(dǎo)致了彼此之間無法溝通。

2005年，美國Westat公司受美國州和地方老齡管理單位協(xié)會(National Association of State Units on Aging ,NASUA)委托，對49個州和地方老齡管理單位的信息處理系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)研。Westat公司在總結(jié)報告中提出了他們認(rèn)為美國老齡信息管理體系中應(yīng)該改進(jìn)的4個問題：

⑴對一些數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，如對政策制定和管理決策最為必需的數(shù)據(jù);

⑵消除個人和護(hù)理服務(wù)提供者對各種不同機(jī)構(gòu)提供重復(fù)信息的需要;

⑶能夠改善和簡化跨越不同服務(wù)機(jī)構(gòu)和地域的數(shù)據(jù)收集形式，以便于不重復(fù)地統(tǒng)計服務(wù)使用的人數(shù);

⑷利用網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)對信息系統(tǒng)開發(fā)和維護(hù)的規(guī)模效益來縮減系統(tǒng)開發(fā)和維護(hù)的費(fèi)用，同時又不影響市場競爭機(jī)制。

Westat公司還在報告中指出，對于州和地方老齡管理單位來說，阻礙發(fā)展信息共享體系的主要因素還包括在財政、管理和技術(shù)層面。

三、“老人和殘障人士資源中心”的運(yùn)行情況

在“中心”管理和運(yùn)行過程中，必須運(yùn)用管理信息系統(tǒng)來支撐日常運(yùn)作，包括接受新客戶、客戶的需求評估、護(hù)理計劃，跟蹤服務(wù)使用情況和計算費(fèi)用等。“中心”的運(yùn)作使得很多州和地方政府不得不改進(jìn)和升級他們原有的管理信息系統(tǒng)來滿足“中心”的運(yùn)作要求。概括地說，“中心”把大部分資源集中在了以下3個方面：

——建立互動的政府公眾網(wǎng)站，在線回答客戶的問題，這樣使得公眾獲取信息更加方便;

——通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行數(shù)據(jù)分享，以此來共享政府縱向和橫向服務(wù)系統(tǒng)的信息，使得服務(wù)提供機(jī)構(gòu)和政府合作伙伴都可以輕松地整合同一客戶的所有相關(guān)信息;

——通過使用移動技術(shù)，可以使政府醫(yī)療補(bǔ)貼的申請過程自動化和簡約化，還可以整合客戶評估、資格審查和跟蹤管理過程。

值得一提的是，在大部分“中心”的形成過程中，IT決策制定機(jī)制完成了由地方自主向州政府統(tǒng)一規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。在此之前的很長一段時間，IT的決策都是由地方甚至是部門一級自行決定。自2003年“中心”成立以來，信息技術(shù)在政府日常運(yùn)作中的重要性顯得日益突出，各級政府從戰(zhàn)略的角度重新審視信息技術(shù)在日常政務(wù)中應(yīng)當(dāng)扮演的角色。很多州政府通過與其它州機(jī)關(guān)和地方伙伴對話和協(xié)調(diào)，建立了由上而下橫向合作的“中心”組織結(jié)構(gòu)，信息系統(tǒng)成為了合作伙伴能夠高效地共享數(shù)據(jù)的關(guān)鍵，也成為“中心”成功的重要因素之一。

各級政府在幫助“中心”運(yùn)行的過程中已經(jīng)在IT技術(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施和信息處理方面做出了卓越的成就，但也遇見了很多包括以下幾方面內(nèi)容的障礙：

——缺乏足夠的人力和資源;

——在確定系統(tǒng)規(guī)范和選擇IT/MIS運(yùn)營商方面的困難;

——由于其它項目而延遲了對IT/MIS方面的投入;

——與合作伙伴在IT系統(tǒng)和處理容量方面存在差異;

——不同部門共享數(shù)據(jù)方面存在技術(shù)障礙;

——不同部門對于在共享數(shù)據(jù)的同時能否保持保密性和安全性的問題上存在不同認(rèn)識。

四、美國養(yǎng)老體系中的技術(shù)創(chuàng)新——各州的案例

由于各級政府和機(jī)構(gòu)采用了新技術(shù)，所以管理和服務(wù)提供體系變得更加簡單、高效和周到，并具有共同性和差異性。以下簡單介紹阿肯色、明尼蘇達(dá)、南卡羅林納和華盛頓4個州如何建立橫跨不同部門組織項目的信息體系。

在阿肯色州(Arkansas)，該州的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)包括了一個統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫、一個信息和咨詢(Information & Referral)聯(lián)絡(luò)紀(jì)錄數(shù)據(jù)庫和一個消費(fèi)者評估和注冊(Consumer Assessment Referral and Enrollment，CARE)工具。信息和咨詢聯(lián)絡(luò)紀(jì)錄數(shù)據(jù)庫起到方便工作人員跟蹤記錄消費(fèi)者的聯(lián)絡(luò)記錄、人數(shù)統(tǒng)計、信息提及請求、提及結(jié)果和后續(xù)總結(jié)等作用;消費(fèi)者評估和注冊工具是多個代辦處注冊客戶和記錄跟蹤客戶信息的唯一系統(tǒng)，它使多個辦事機(jī)構(gòu)可以在同一信息系統(tǒng)內(nèi)了解注冊客戶并跟蹤客戶信息的變化，避免信息的重復(fù)輸入。在實(shí)地工作中，全程管理責(zé)任人使用手提電腦在現(xiàn)場填交客戶評估表格，他們還使用便攜式的具有掃描功能的打印機(jī)來掃描復(fù)制客戶用于資格審定的財務(wù)文件，以省去客戶必須委托第三方代為復(fù)制他們個人文件的麻煩。但是，在阿肯色州西南地區(qū)“中心”覆蓋的12個縣鄉(xiāng)區(qū)，互聯(lián)網(wǎng)接入并不普及，這給全程管理責(zé)任人進(jìn)行的家庭訪問造成了很多不便。為了解決這個技術(shù)問題，當(dāng)?shù)?ldquo;中心”的IT運(yùn)營商在全程管理責(zé)任人的手提電腦上安裝了網(wǎng)上申請表格，這樣全程管理責(zé)任人可以先按照申請表格輸入數(shù)據(jù)，然后在有互聯(lián)網(wǎng)接入的地方上傳表格即可。IT技術(shù)的運(yùn)用，方便了全程管理責(zé)任人和服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的溝通，節(jié)省了時間和旅行費(fèi)用，縮短了對客戶資格審定的時間。

在明尼蘇達(dá)州(Minnesota)，該州的“中心”依托現(xiàn)有的社區(qū)服務(wù)場所建立了老齡服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。這個網(wǎng)絡(luò)包括了落戶社區(qū)的服務(wù)接入點(diǎn)、一個動態(tài)的面向老齡人和服務(wù)提供者的網(wǎng)上資源數(shù)據(jù)庫(www.MinnesotaHelp.info)、書面文件和免費(fèi)的電話協(xié)助(老齡熱線和殘障人士熱線)。人們可以在許多地方方便地接入這種服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，如衛(wèi)生診所、社區(qū)代辦處、醫(yī)院、藥房、圖書館、老人中心、信仰團(tuán)體、福利事業(yè)、公共衛(wèi)生辦公室以及工作單位。明尼蘇達(dá)州Hennepin縣的“中心”服務(wù)點(diǎn)坐落在縣公共圖書館。圖書館里有4臺預(yù)設(shè)了老齡人士相關(guān)服務(wù)資料的電腦，“中心”還對圖書館管理員進(jìn)行培訓(xùn)，指導(dǎo)他們?nèi)绾螏椭藗兞私馐褂镁W(wǎng)上資源數(shù)據(jù)庫和咨詢熱線。明尼蘇達(dá)州網(wǎng)上資源數(shù)據(jù)庫的一個重要功能是允許消費(fèi)者通過完成一個非正式的評估來預(yù)測他們對長期服務(wù)的需要。一旦用戶填入了信息，數(shù)據(jù)庫會根據(jù)用戶填入的信息來設(shè)計一個服務(wù)方案，用戶可以直接施行這一方案或者咨詢相關(guān)人員來獲取進(jìn)一步的幫助。

在南卡羅林納州(South Carolina)，該州的老齡辦公室基于互聯(lián)網(wǎng)開發(fā)了包含各方信息的管理信息系統(tǒng)(SC ACCESS, http://www.scaccesshelp.org)。該套系統(tǒng)具有以下功能：用戶可以根據(jù)地理位置(如郵政編碼)搜索信息和資源，服務(wù)提供機(jī)構(gòu)可以依托全程管理系統(tǒng)跟蹤客戶的需求變化和服務(wù)進(jìn)展，此外這個系統(tǒng)允許政府特許的服務(wù)提供者在系統(tǒng)中互相推薦客戶。

在華盛頓州(Washington)，該州建立了類似于阿肯色州和南卡羅林納州的網(wǎng)上數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)上資格審定系統(tǒng)，此舉大大提高了政府的運(yùn)作效率。除此以外，華盛頓州居家護(hù)理質(zhì)量監(jiān)督局(Washington’s Home Care Quality Authority)還在監(jiān)督局的網(wǎng)站上公布居家護(hù)理工作人員的登記名冊，名冊詳細(xì)地陳述了工作人員的技能、訓(xùn)練程度、服務(wù)項目種類和價格。服務(wù)提供機(jī)構(gòu)可以搜索相關(guān)居家護(hù)理的工作機(jī)會，潛在的客戶可以在網(wǎng)上尋找合格的服務(wù)提供者。

上述4個州的“中心”都貫徹了“政府信息網(wǎng)上化”的宗旨，在建立了網(wǎng)上數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)上資格審定系統(tǒng)、提高了政府的運(yùn)作效率的同時，又根據(jù)各自的情況提供了適合當(dāng)?shù)厍闆r的服務(wù)項目，例如華盛頓州的網(wǎng)上護(hù)理人員名冊，明尼蘇達(dá)州的養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)化和阿肯色州的資格審定便攜化。

在各個州積極采納新技術(shù)提高管理效率的同時，美國老齡管理局也在不懈努力，致力于使每個老人只要提出要求就都能夠得到需要的服務(wù)，使他們平安地居家養(yǎng)老或在社區(qū)養(yǎng)老。美國老齡管理局的全國信息和響應(yīng)系統(tǒng)，每年回答約1400萬個獲取信息和幫助的請求。老年人及其照料者可以通過1800免費(fèi)電話和支持系統(tǒng)與州及地方的各種服務(wù)資源進(jìn)行接觸，以獲得對美國老人法撥款項目，諸如健康保健、集體伙食或上門送飯、日托照料、消費(fèi)者權(quán)益、老年人權(quán)益、交通、住房、養(yǎng)老金等內(nèi)容的各項信息及服務(wù)。網(wǎng)上信息服務(wù)，使得老年人與服務(wù)資源可以直接進(jìn)行溝通。全國老齡服務(wù)網(wǎng)不斷開辟新的網(wǎng)上服務(wù)領(lǐng)域，比如最近政府投資建設(shè)了網(wǎng)上家庭和社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)對醫(yī)療保險受益人的響應(yīng)系統(tǒng)，使老人和家庭能夠直接選擇和決定醫(yī)療保險項目適用的保險。網(wǎng)上信息系統(tǒng)越來越有效地幫助老年人獨(dú)立地居家養(yǎng)老。

五、對信息技術(shù)的展望

可以預(yù)見，在今后的5-7年內(nèi)，技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)的一些重大發(fā)展和變動，將進(jìn)一步提高和改進(jìn)美國養(yǎng)老體系的服務(wù)機(jī)制。

在美國，互聯(lián)網(wǎng)接入已經(jīng)接近飽和，各種組織迅速地適應(yīng)和利用網(wǎng)絡(luò)信息 (networked information), 這對組織的工作方法和組織構(gòu)造都具有重大的影響，使其從200多年前奠定的經(jīng)典傳統(tǒng)的官僚組織向網(wǎng)絡(luò)范式的組織模型演變(the paradigm of the network as an organizing principle of all organizations)。

在上述組織演變過程中，人們可預(yù)見到的技術(shù)推動力包括以下4個方面：

⒈寬帶加速

互聯(lián)網(wǎng)的連通速度將持續(xù)上升，這為政府提供了全新溝通方式和內(nèi)容，包括網(wǎng)上錄影和網(wǎng)上電話等等。

⒉網(wǎng)絡(luò)變得無處不在

在過去幾年里，建筑內(nèi)和公共場所的無線網(wǎng)絡(luò)連接點(diǎn)(Hot Spots)迅速增加。在過去的兩年內(nèi)，便攜式電腦的銷售數(shù)量已經(jīng)超過臺式機(jī)的數(shù)量。連結(jié)點(diǎn)的增多、城市和區(qū)域性的寬帶覆蓋面的增大，將使得移動網(wǎng)絡(luò)的接入變得更加普及。屆時人們將有能力在任何地方、任何時間去訪問信息，這將對組織運(yùn)作形式造成重大沖擊。

⒊數(shù)據(jù)分享和合作

在過去20年里，電子數(shù)據(jù)主要被局限在收集和使用數(shù)據(jù)的組織之內(nèi)，而來自各方面強(qiáng)大的壓力迫使政府機(jī)構(gòu)不得不分享信息，以及通過橫向的合作來為消費(fèi)者提供服務(wù)，這樣使得原有的組織結(jié)構(gòu)的分界變得模糊。最新的商業(yè)運(yùn)作模式是允許配置不兼容的計算機(jī)系統(tǒng)分享數(shù)據(jù)，并且把橫向和縱向的組織混合在一起為消費(fèi)者提供“一站式服務(wù)”，這個趨勢在今后的10年內(nèi)肯定也將繼續(xù)。

⒋開放的數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)分享已經(jīng)歷了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，從封閉、私有的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變成開放、共享的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。原來的私有數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)把數(shù)據(jù)“鎖定”在某種計算機(jī)數(shù)據(jù)使用程序上，這種做法以前很是普遍;但現(xiàn)在隨著對數(shù)據(jù)交換、分享和合作需求的增多，私有數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)更多地被開放的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)取代。這種開放的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)允許許多不同的組織分享數(shù)據(jù)，并成為越來越多需要靈活性和跨組織合作的機(jī)構(gòu)的首選策略。開放的數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)同時也減少了“廠商鎖定”的現(xiàn)象，不會因為使用獨(dú)特的數(shù)據(jù)形式而每年不得不支付同一個供應(yīng)商數(shù)據(jù)系統(tǒng)升級的費(fèi)用。采用開放式的標(biāo)準(zhǔn)還允許組織利用許多新技術(shù)來簡化服務(wù)交付、業(yè)務(wù)流程，并且提高與其他組織合作的能力。

以上這4個方面的推動力已經(jīng)對政府服務(wù)的提供方式和組織構(gòu)造產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。這個趨勢在未來的幾年內(nèi)將延續(xù)下去，繼續(xù)改變傳統(tǒng)的商業(yè)模式，提供新的服務(wù)理念。總之，它將打破傳統(tǒng)的獨(dú)立運(yùn)作的組織范式(paradigm)而朝一個類似于網(wǎng)絡(luò)的范式轉(zhuǎn)移。

六、挑戰(zhàn)與對策

計算機(jī)行業(yè)有一個并不算秘密的秘密，那就是很多投入巨大的系統(tǒng)開發(fā)項目以失敗告終，從而造成巨大的經(jīng)濟(jì)和人力上的損失。這也是系統(tǒng)開發(fā)與其它項目的不同之處——投入和產(chǎn)出未必成正比。因此我們在憧憬上述4大技術(shù)推動力將對政務(wù)帶來方便的同時，也不可盲目地相信系統(tǒng)開發(fā)商的承諾。

在管理科學(xué)中專門有這么一種情況，即整個一個領(lǐng)域應(yīng)對如何按時、按預(yù)算管理一個軟件開發(fā)項目。這方面的知識對想知道如何確保系統(tǒng)開發(fā)商按合同完成任務(wù)的管理者而言是很重要的。供應(yīng)商在過去是否順利完成類似的任務(wù)，是否強(qiáng)調(diào)計劃的重要性，是否有足夠的人力來支持項目，這些都是可以用來評估供應(yīng)商的標(biāo)準(zhǔn)。通過研究表明，普遍的想法是：好系統(tǒng)通常是有小團(tuán)隊研發(fā)出來的。與此相反的是，通常只有更多人力投入的系統(tǒng)開發(fā)項目才可能在截止日期前完成任務(wù)。

決定系統(tǒng)開發(fā)項目能夠成功最重要的的因素是政府明白他們真正需要什么，并能夠使系統(tǒng)開發(fā)商明白他們的意圖。通常來說，軟件開發(fā)項目80%的工作是：建立正確的組織功能模型和使用業(yè)務(wù)流程圖;業(yè)務(wù)流程塑造技術(shù)對于完成這部分工作任務(wù)是至關(guān)重要的。

作者簡介：

沈晨，畢業(yè)于美國喬治華盛頓大學(xué)公共管理系，獲公共管理碩士學(xué)位(MPA);此前于上海外國語大學(xué)法學(xué)院獲學(xué)士學(xué)位。現(xiàn)供職于美國著名的醫(yī)療保健和社會服務(wù)咨詢公司——The Lewin Group，為聯(lián)邦政府、州和地方政府提供策略咨詢。